Заключение Венецианской комиссии о Крымском референдуме

Ниже приведен неофициальный русский перевод заключения Венецианской комиссии сделанный Максимом Козубом. Английский текст заключения можно прочесть по адресу – http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282014%29002-e

Венеция, 21 марта 2014 г.
Заключение № 762 / 2014
CDL-AD(2014)002
Только на англ. языке

ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПО ВОПРОСУ «СООТВЕТСТВУЕТ ЛИ РЕШЕНИЕ, ПРИНЯТОЕ ВЕРХОВНЫМ СОВЕТОМ АВТОНОМНОЙ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ В УКРАИНЕ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ РЕФЕРЕНДУМА О ТОМ, ЧТОБЫ СТАТЬ СУБЪЕКТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЛИ ВОССТАНОВИТЬ КОНСТИТУЦИЮ КРЫМА 1992 Г., КОНСТИТУЦИОННЫМ ПРИНЦИПАМ»

принятое Венецианской комиссией
на её 98-м пленарном заседании
(Венеция, 21-22 марта 2014 г.)

на основании комментариев

г-на Петера ПАЦОЛАИ (Почётный председатель, Венгрия)
г-жи Ханны СУХОЦКОЙ (член комиссии, Польша)
г-на Евгения ТАНЧЕВА (член комиссии, Болгария)
г-на Каарло ТУОРИ (член комиссии, Финляндия)

I. Введение

1. Письмом от 7 марта 2014 г. Генеральный секретарь Совета Европы, г-н Ягланд, попросил Венецианскую комиссию дать заключение о том, «соответствует ли конституционным принципам принятое Верховным Советом Автономной Республики Крым в Украине решение об организации референдума о том, чтобы стать субъектом Российской Федерации или восстановить Конституцию Крыма 1992 г.».

2. Докладчиками по этому заключению были назначены г-н Пацолаи, г-жа Сухоцка, г-н Танчев и г-н Туори.

3. Настоящее заключение было принято Венецианской комиссией на своём 98-м пленарном заседании в Венеции 21 марта 2014 г.

4. 6 марта 2014 г. Верховная Рада (Совет) Автономной Республики Крым приняла постановление «Об общекрымском референдуме». Согласно постановлению, участникам голосования предлагаются два варианта: «1) Вы за воссоединение Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации? 2) Вы за восстановление действия Конституции Республики Крым 1992 года и за статус Крыма как части Украины?» Статья 3 Постановления предусматривает, что вариант, получивший большинство голосов, считается прямым выражением волеизъявления населения Крыма.

5. В бюллетене для голосования два вопроса представлены как взаимоисключающие варианты, т. е. участников голосования не просят ответить «да» или «нет» на каждый из вопросов, а они могут проголосовать либо за первый, либо за второй вариант.

6. Постановление было принято на основании статей 18(1)(7) и 26(2)(3) Конституции Автономной Республики Крым. Статья 18(1)(7) предусматривает, что к полномочиям Автономной Республики Крым относится, в частности, «назначение и проведение республиканских (местных) референдумов по вопросам, отнесенным к ведению Автономной Республики Крым». .В свою очередь, согласно статье 26(2)(3) «принятие решения о проведении республиканского (местного) референдума» относится к полномочиям Верховной Рады». Эти положения основываются на статье 138.2) Конституции Украины, согласно которой «организаций и проведение местных референдумов относится к ведению Автономной Республики Крым».

7. Для того, чтобы референдум был конституционным и законным, требуется, чтобы вопросы, которые ставятся перед участниками голосования, были такими, которые могут быть предметом местного референдума согласно Конституциям Украины и Автономной Республики Крым. Конституция Украины имеет высшую силу в сравнении с Конституцией Крыма как автономной республики. Украина является унитарным государством (статья (2) Конституции Украины). Согласно статье 132 Конституции Украины, «территориальное устройство Украины основывается на принципах единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, и сбалансированности социально-экономического развития регионов». Согласно статье 134 Конституции Украины, «Автономная Республика Крым является неотъемлемой составной частью Украины и в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины, решает вопросы, отнесенные к ее ведению». Поэтому Автономная Республика Крым пользуется автономией лишь в тех пределах, в которых полномочия ей переданы Конституцией Украины

8. Соответственно, статья 135 Конституции Украины гласит, что «нормативно-правовые акты Верховной Рады Автономной Республики Крым и решения Совета министров Автономной Республики Крым не могут противоречить Конституции и законам Украины и принимаются в соответствии с Конституцией Украины, законами Украины, актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины и во их исполнение». Соответствующее положение включено в статью 28 Конституции Автономной Республики Крым: «Нормативно-правовые акты Верховной Рады Автономной Республики Крым и Совета министров Автономной Республики Крым по всем (Так в английском тексте заключения. В русском тексте Конституции АРК этого уточнения нет. — Прим. пер.) вопросам ведения Автономной Республики Крым должны соответствовать Конституции Украины, законам Украины». Поэтому акт властей Автономной Республики Крым, противоречащий Конституция Украины, противоречит, и Конституции Крыма.

II. Вариант 1: объединение с Россией

9. Первый вариант, предлагаемый участникам голосования, — вхождение Крыма в Российскую Федерацию, — подразумевает отделение от Украины. Вопрос состоит в том, допускает ли Конституция Украины референдумы об отделении.

10. Конституция Украины, в частности, в статье 69, действительно признаёт референдумы народным волеизъявлением. Однако это не означает автоматическую конституционность любого референдума. Напротив, имеются многочисленные положения украинской Конституции, очень чётко свидетельствующие, что отделение части территории страны не может быть предметом местного референдума.

11. Конституция Украины очень чётко свидетельствует о том, что суверенитет и территориальная целостность страны являются основополагающими принципами конституционного порядка в Украине. Статья 1 Конституции говорит об Украине как суверенной стране. Статья 2 Конституции сформулирована следующим образом:

«Суверенитет Украины распространяется на всю ее территорию.

Украина является унитарным государством.

Территория Украины в пределах существующей границы целостна и неприкосновенна».

Ещё в своём исследовании «Самоопределение и отделение в конституционном праве» (CDLINF(2000)002) Венецианская комиссия отмечала, что «Утверждение целостности государства ясно подразумевает незаконность отделения…».

12. Статья 2 Конституции Украины свидетельствует о том, что целостность территории Украины является одной из наивысших ценностей украинской Конституции и является свидетельством того, что референдум об отделении не может быть в Украине конституционным.

13. Раздел X Конституции Украины, касающийся Автономной Республики Крым, не противоречит этому подходу, а подтверждает его. В статье 134 Конституции Автономная Республика Крым упоминается как «неотъемлемая составная часть Украины». Что касается референдума, статья 138.2 Конституции Украины прямо ограничивает компетенцию Автономной Республики Крым «организацией и проведением местных референдумов». Изначально решения по вопросам изменения территории Украины не могут приниматься местным референдумом. Статья 73 Конституции Украины прямо предусматривает:

«Исключительно всеукраинским референдумом решаются вопросы об изменении территории Украины».

14. Поскольку статья 134 Конституции Украины определяет Крым неотъемлемой составной частью Украины, отделение Крыма потребовало бы внесения изменений в Конституцию Украины. Однако внесение таких конституционных изменений запрещено статьёй 157.1 Конституции Украины, которая предусматривает:

«Конституция Украины не может быть изменена, если изменения предусматривают упразднение либо ограничение прав и свобод человека и гражданина или если они направлены на ликвидацию независимости либо на нарушение территориальной целостности Украины».

15. Поэтому ясно, что украинская Конституция запрещает любой местный референдум, который изменял бы территорию Украины, и что референдум в Крыму не входит в полномочия, переданные властям Автономной Республики Крым силу статьи 138 украинской Конституции. Это подтверждается решением Конституционного Суда Украины от 14 марта 2014 г., которым решение признано неконституционным. Поскольку статья 28 Конституции Автономной республики ограничивает полномочия Верховного Совета Автономной Республики вопросами, относящимися к полномочиям Автономной Республики по украинской Конституции, это решение нарушает и Конституцию Автономной Республики.

16.. Положения Конституции Украины, имеющие отношение к этому заключению, являются частью изначального текста Конституции, принятого в 1996 г., и никогда не изменялись. Поэтому вопрос о том, являются ли частью Конституции конституционные изменения, принятые в 2004 г., для этого заключения значения не имеет.

17. Если Конституция Украины не допускает референдума об отделении, это никоим образом не противоречит европейским конституционным стандартам. Для конституций государств-членов Совета Европы скорее типично, что отделение не допускается. В своём докладе «Общая правовая основа для облегчения урегулирования этнополитических конфликтов в Европе» (CDLInf(2000)16 Венецианская комиссия отмечала:

«Принцип территориальной целостности пользуется очень широким признанием — будь то прямым или молчаливым — в конституционном праве. С другой стороны, конституционное право в столь же полном объёме исключает отделение или перекраивание границ. Это не должно удивлять, поскольку эта отрасль права является самой основой государства, которое могло бы быть лишено одной из своих составных частей, если бы предусматривались такие возможности».

18. Это не означает, что европейскому конституционному праву чуждо понятие самоопределения. Однако в своём процитированном выше отчёте «Самоопределение и отделение в конституционном праве» Венецианская комиссия приходит к выводу, что самоопределение понимается прежде всего как внутренне самоопределение в пределах существующих границ, а не как внешнее самоопределение через отделение.

19. Следовательно, решение украинской учредительной власти не предоставлять права на отделение не может подвергаться критике на основании европейских конституционных стандартов.

III. Вариант 2 — возврат к Конституции 1992 г.

20. Согласно второму варианту, предусмотренному на референдуме, возврату к Конституции Автономной Республики 1992 г., Крым оставался бы частью Украины. Следовательно, конституционные возражения против первого варианта здесь не применимы. Консультативный референдум о расширении автономии Крыма был бы возможен как местный референдум в Крыму. Однако, поскольку второй вариант предусматривается не как отдельный вопрос, а лишь как альтернатива отделению, он не может считаться действительным сам по себе. В любом случае такой референдум не может считаться имеющим обязательную силу. Согласно статье 135 Конституции Украины, Конституция Автономной Республики требует утверждения Верховной Радой. Он может считаться только консультативным местным референдумом на основании статьи 48.2 Конституции Автономной Республики Крым, сформулированной следующим образом: «Верховная Рада Автономной Республики Крым на основании решения консультативного республиканского (местного) референдума может вносить предложения об изменениях, касающихся ограничений статуса и полномочий Автономной Республики Крым, Верховной Рады Автономной Республики Крым и Совета министров Автономной Республики Крым, определенных Конституцией Украины, законами Украины». В таком случае потребуется установить соответствие Конституции 1992 г. Конституции Украины, принятой в 1996 г.Соответствие референдума европейским конституционным принципам (Так в исходном тексте. — Прим. пер.)

IV. Соответствие референдума европейским конституционным принципам

21. Хотя первым требованием для действительности референдума является то, что он не может противоречить положениям Конституции Украины, этого ни в коем случае не достаточно. Необходимо также, чтобы референдум соответствовал основным демократическим стандартам проведения референдумов, таким как стандарты, установленные Сводом рекомендуемых норм при проведении референдумов (CDL-AD(2007)008rev) Венецианской комиссии. В своём Заключении о соответствии имеющегося законодательства Черногории об организации референдумов применимым международным стандартам (CDL-AD(2005)041) Венецианская комиссия отмечала (в п. 11):

«11. Любой референдум должен организовываться в полном соответствии с получившими международное признание стандартами. Учёт этих стандартов должен начинаться с изучения европейских стандартов. …
12. Следует уважать получившие международное признание основополагающие принципы избирательного права, выраженные, например, в статье 3 Первого протокола к ЕКПЧ и статьи 25 МПГПП, в том числе всеобщее, равное, свободное и тайное избирательное право.
Для того, чтобы референдум в полной мере осуществлял эти принципы, он должен проводиться в соответствии с законодательством и административными "он должен проводиться в соответствии с законодательством и административным правилам, которые обеспечивают следующие принципы:
— органы власти должны предоставлять объективную информацию;
— средства массовой информации должны быть нейтральными, в частности, в освещении новостей;
— органы власти не должны влиять на результат голосования чрезмерными, односторонними кампаниями;
— должно быть ограничено использование органами власти средств публичных бюджетов для целей кампании».

22. Ряд обстоятельств приводит к сомнениям в том, мог ли референдум 16 марта 2014 г. быть проведён в соответствии с международными стандартами. Это следующие обстоятельства:
? В Украине в настоящее время нет закона, регулирующего местные референдумы. Поэтому не ясно, согласно каким правовым нормам будет проводиться этот референдум..
? Хотя Венецианская комиссия не провела всесторонней оценки текущей ситуации в Крыму, масштабное публичное присутствие военных (военизированных) сил не благоприятствует демократическому принятию решений.
? Высказывалась озабоченность, в том числе ОБСЕ, в отношении свободы выражения мнений в Крыму;
? Срок от принятия решения об организации референдума до самого референдума, составляющий всего 10 дней, является слишком коротким.
? 11 марта Верховная Рада приняла декларацию о независимости Крыма. Это ставит под сомнение правовые последствия референдума и нейтральность властей.

23. Кроме того, формулировка вопроса референдума не является нейтральной. В ней предусматривается два взаимоисключающих варианта: независимость либо возврат к Конституции 1992 г. Невозможно прямо выразить желание сохранить действующую Конституцию. В дополнение к этому, ссылка на Конституцию 1992 г. неоднозначна, Этот текст претерпел большие изменения в сентябре 1992 г., с намного более чётким указанием, что Автономная Республика является частью Украины. Отсылает ли референдум к исходному тексту, принятому в мае, или пересмотренному тексту с дополнениями, внесёнными в сентябре? Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов требует (в п. I.3.1.c): «c. вынесенный на голосование вопрос должен быть сформулирован ясно; он не должен вводить участников референдума в заблуждение; он не должен содержать в себе подсказки ответа; избиратели должны быть информированы о последствиях референдума; участникам голосования должна быть предоставлена возможность: отвечать на вопросы только «да», «нет» или опустить незаполненный бюллетень».

24. Проведение неконституционного референдума в любом случае противоречит европейским стандартам. Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов предусматривает в части III.1, «Верховенство права»:
Использование референдумов должно соответствовать правовой системе в целом, и в особенности процессуальным нормам. В частности, референдумы не могут проводиться, если конституция или соответствующий конституции закон их не предусматривают, например, когда текст, выносимый на референдум, относится к вопросам, принадлежащим к исключительной компетенции парламента.

25. Следует также учитывать, что референдум касается вопроса чрезвычайной важности. В своём процитированном выше заключении по Черногории Венецианская комиссия также отметила (в п. 24), что «на кону вопрос о, вероятно, самом важном решении, какое только может принять демократическим путём политическое сообщество: его независимости. А потому предмет требует как можно более широкой приверженности граждан решению вопроса». Венецианская комиссия рекомендовала серьёзные переговоры между всеми заинтересованными сторонами, чтобы обеспечить легитимность и авторитет референдума, и такие переговоры впоследствии состоялись.

26. В отношении референдума 16 марта Венецианская комиссия может лишь отметить, что до назначения референдума никаких переговоров, направленных на решение, основанное на общем согласии, не состоялось. Вследствие многоэтнического состава населения Крыма (русские, украинцы, татары и другие) такие переговоры были бы особенно важными.

V. Выводы

27. Конституция Украины, как и другие конституции государств-членов Совета Европы, предусматривает целостность страны и не позволяет проводить какой бы то ни было местный референдум об отделении от Украины. Это следует, в частности, из статей 1, 2, 73 и 157 Конституции. Эти положения в совокупности с Разделом X Конституции свидетельствуют о том, что этот запрет применим и к Автономной Республике Крым, и Конституция Крыма не позволяет Верховному Совету Крыма назначать такой референдум. По Конституции Украины мог бы быть допустимым лишь консультативный референдум о более широкой автономии.

28. Кроме того, обстоятельства в Крыму не позволяли провести референдум в соответствии с европейскими демократическими стандартами. Любому референдуму о статусе какой-либо территории должны предшествовать серьёзные переговоры всех заинтересованных сторон. Таких переговоров не было.