Висновок щодо внесення змін до Конституції України

Висновок

групинауковців та громадських експертів

щодо Проекту Закону про внесення змін до Конституції України

№ 4178а від 26.06.2014

 ЗМІСТ

1. Вступні зауваги

2. Процес підготовки Законопроекту

3. Спрямованість Законопроекту

3.1. Децентралізація владних повноважень: адміністративно-територіальний устрій та місцеве самоврядування

3.2. Ліквідація місцевих державних адміністрацій та запровадження інституту представників Президента в регіонах і районах

3.3. Парламентська коаліція та порядок формування Кабінету Міністрів

3.4. Уконституювання нових органів державної влади та вилучення положень про деякі існуючі

3.5. Кадрові повноваження Президента та Верховної Ради

3.6. Новий статус мов – «спеціальний статус», який може надаватися російській та іншим мовам національних меншин

3.7. Інші зміни

4. Питання, які не знайшли відображення у законопроекті, однак мали б бути предметом конституційної реформи

5. Висновки та рекомендації

1. Вступні зауваги

Законопроект «Про внесення змін до Конституції України» № 4178а (далі - Законопроект) був поданий до Верховної Ради 26 червня 2014 року Президентом України та визначений ним як невідкладний. 2 липня 2014 року було зареєстровано на заміну попереднього законопроекту його доопрацьовану версію, яка відрізняється двома доданими положеннями.

Законопроект передбачає внесення змін до дев’ятнадцяти статей та введення однієї додаткової статті в межах восьми розділів Конституції України: розділ IV «Верховна Рада України» (статті 81, 82, 83, 85, 88, 90), V «Президент України» (стаття 106, 107, 107¹), VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» (статті 114, 118, 119), VII «Прокуратура» (статті 121, 122), IX «Територіальний устрій України» (статті 132, 133), X «Автономна Республіка Крим» (стаття 139), XI «Місцеве самоврядування» (статті 140, 141, 142, 143, 144), XII «Конституційний Суд України» (стаття 151).

Факт внесення Президентом законопроекту із пропозиціями комплексних конституційних змін заслуговує позитивної оцінки. Є ціла низка причин, які обумовлюють необхідність проведення конституційної реформи в Україні.

Водночас варто наголосити, що конституційна реформа має цілковито відповідати критеріям легітимності, прозорості, публічності, правничої грамотності. Процес конституційної реформи повинен відповідати природі Конституції як основоположного суспільного договору. Беручи до уваги уроки конституційного розвитку України останніх десяти років та політичні умови, які супроводжують конституційну реформу сьогодні, необхідно особливо наголосити, що неприйнятним є жертвувати якістю Конституції заради досягнення кон’юнктурних політичних цілей або домовленостей.

Цей висновок підготовлено на основі аналізу відповідності Законопроекту зазначеним критеріям.

2. Процес підготовки Законопроекту

Президент П. Порошенко подав Законопроект до Верховної Ради менш як через три тижні після дня інавгурації. Політичні умови, за яких доводиться готувати конституційну реформу, є надзвичайно складними. Наміри забезпечити початок розгляду конституційних змін до завершення четвертої сесії Верховної Ради VII скликання є обґрунтованими та заслуговують на підтримку. Однак необхідність швидкого здійснення конституційної реформи не може стати ані причиною, ані виправданням її неналежної якості. Належний процес конституційної реформи повинен бути дотриманий за будь-яких умов.

Наразі доводиться констатувати, що процес підготовки Законопроекту характеризується відсутністю прозорості, публічності та суспільної дискусії. До моменту внесення Законопроекту до Верховної Ради у публічному доступі не було ні самого тексту Законопроекту, ні його концепції. Відтак учасники суспільного діалогу не мали можливості предметно обговорити концептуальні зміни та внести свої пропозиції.

Для суспільства залишається невідомим, хто готував текст Законопроекту. Робоча група чи комісія для підготовки Законопроекту Президентом не була створена. Досвід сталих демократій свідчить, що тексти конституції чи поправок до неї мають готувати визнані та незаангажовані фахівці-конституціоналісти. Це є запорукою підготовки виваженого та грамотного проекту, а також однією із ключових передумов для суспільної довіри і підтримки конституційної реформи.

Необхідність науково-експертної роботи над Законопроектом випливає із норм Регламенту Верховної Ради. Так, у частині восьмій статті 143 встановлені особливі вимоги до пояснювальної записки до законопроекту про внесення змін до Конституції України. Крім загальних положень, пояснювальна записка повинна висвітлювати низку додаткових питань, визначених пунктами 2-10,14 частини другої статті 145 Регламенту. Одним із таких питань є: чи існують сумніви у науковців та експертів щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції (пункт 7 частини другої статті 145 Регламенту)? Пояснювальна записка не містить відповіді на це питання, оскільки у науково-експертної спільноти просто не було можливості сформувати свою позицію щодо Законопроекту до його внесення.

Вочевидь у відповідь на вимогу пункту 10 частини другої статті 145 Регламенту Пояснювальна записка містить таке положення: «Законопроект не потребуватиме прийняття до нього пропозицій і поправок, у тому числі редакційно уточнюючого характеру». На жаль, викладені нижче висновки щодо Законопроекту, в тому числі й стосовно юридичної техніки,ставлять під сумнів таке твердження. А той факт, що вже через шість днів з моменту подання Законопроекту було внесено його доопрацьовану версію, взагалі заперечує це твердження.

Брак суспільного діалогу при підготовці Законопроекту також призвів до недостатнього розуміння стратегії та обсягу реформи. Так, Законопроект не передбачає жодних змін, спрямованих на вирішення цілої низки актуальних питань (див. розділ 4 Висновку). Відтак незрозуміло, що собою являє Законопроект – пропозицію першого етапу реформи, покликаного дати відповіді на найнагальніші виклики, чи цілісну реформу в розумінні Президента.

Ситуація, коли суспільство та експертне середовище не є залученим до процесу конституційної реформи і навіть не має достатньо інформації, щоб сформувати бачення її розвитку, є неприйнятною і потребує зміни.

3. Спрямованість Законопроекту

3.1. Децентралізація владних повноважень: адміністративно-територіальний устрій та місцеве самоврядування

(а) позитивний аспект

Запропоновані Законопроектом зміни є достатніми для створення конституційної основи стосовно децентралізації владних повноважень. Це, безумовно, є великим позитивом Законопроекту.

Зокрема:

а) закладено трирівневу систему адміністративно-територіальних одиниць: регіони, райони, громади – стаття 133. Це уможливлює проведення адміністративно-територіальної реформи на рівні громад і районів;

б) запроваджено виконавчі органи районних та обласних рад – стаття 140;

в) ліквідовано виконання функцій органів місцевого самоврядування органами державної виконавчої влади – статті 118, 119, 140 (однак повна ліквідація місцевих державних адміністрацій заслуговує негативної оцінки – див. підрозділ 2 нижче).  

(б) негативний аспект

Законопроект у частині децентралізації владних повноважень містить низку недоліків, у тому числі тих, що можуть спричинитися до виникнення істотних проблем у функціонуванні публічної влади в Україні.

Зокрема:

а) назву розділу IX Конституції України «Територіальний устрій» не змінено на «Адміністративно-територіальний устрій», що випливає із його змісту, загальної логіки та термінології запропонованих змін. Заміну поняття також необхідно зробити у пункті 13 частини першої статті 92 Конституції України;

б) у запропонованій редакції положення статті 132 варто з метою уточнення зазначити, що адміністративно-територіальний устрій ґрунтується на принципах єдності державної влади та цілісності державної території. Доцільно також проаналізувати статтю на предмет того, чи всі перелічені засади стосуються адміністративно-територіального устрою;

в) частина друга статті 133 містить таке положення: «Умови і порядок утворення, ліквідації, зміни меж, найменування та перейменування адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів у межах регіонів визначаються законом». У такій редакції це положення може тлумачитися так, що межі регіонів законом визначатися не можуть. Це лише ускладнює питання відносно того, хто має повноваження змінювати межі областей і в якому порядку його здійснює. Як видається, це є прогалиною чинної Конституції. Існує позиція, що це питання може вирішувати Верховна Рада на підставі пункту 13 частини першої статті 92 Конституції.

Конституційні зміни мають привнести однозначність щодо цього питання. Тож, слова «у межах регіонів» потрібно вилучити із запропонованого тексту. Також варто внести зміни до положення пункту 29 частини першої статті 85, додавши, що Верховна Рада має повноваження змінювати межі (також і) областей, а не лише районів і міст;

г) формулі «питання місцевого значення», котра застосована у частині першій статті 140 для окреслення компетенції місцевого самоврядування, бракує предметної визначеності. Вона не дає чіткої відповіді стосовно того, що насправді входить у коло питань «місцевого значення». Положення щодо компетенції місцевого самоврядування доцільно привести у відповідність, з урахуванням українських реалій, до Європейської хартії місцевого самоврядування та принципу частини другої статті 19 Конституції України;

ґ) у частинах третій та четвертій статті 140 органами, що представляють спільні інтереси громад названо не лише районну і обласну раду, а й виконавчі органи цих рад. Такий підхід є помилковим. Виконавчі органи рад не є і не можуть бути представницькими органами;

д) стаття 141 передбачає, що голова районної/обласної ради очолює також виконавчий орган відповідно районної/обласної ради. Такий підхід викликає застереження. Видається, що тут просто екстрапольоване положення про те, що сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий орган ради. Однак природа сільського, селищного, міського голови є відмінною від голови районної чи обласної ради. Перший обирається громадою на загальних прямих виборах. Голова ж районної чи обласної ради обирається відповідною радою з поміж числа депутатів. Природа районної та обласної рад також є відмінною від природи ради громади. Вони представляють спільні інтереси громад, тож порядок призначення посадових осіб має відповідати меті збалансування інтересів.

Такий підхід також унеможливлює призначення головою виконавчого комітету районної/обласної ради, особи, яка не є депутатом ради, та є дискримінаційним.

Крім того, поєднання функцій голови районної чи обласної ради із функцією голови виконавчого комітету збільшує ризик надмірної концентрації влади в регіоні в руках однієї особи, що може породжувати як тиск на місцеве самоврядування, так і протистояння з Кабінетом Міністрів (Урядом). Обрання районною/обласною радою різних осіб головою ради та головою її виконавчого органу краще сприятиме цілі розвитку місцевого самоврядування;

е) частина перша статті 142 викликає застереження у частині визначення суб’єктів та об’єктів власності. Видається більш доцільним застосовувати поняття «земельні ділянки», а не «земля». Що мається на увазі під формулюванням «об’єкти власності районних і обласних рад» – не зрозуміло. Загалом ідея визначення районних та обласних рад суб’єктами власності видається сумнівною;  

є) у Законопроекті запропоновано запровадити регіональне самоврядування, адже передбачено створення виконавчих комітетів обласних рад. Це є рішучим кроком, який, як зазначено вище, заслуговує позитивної оцінки. Однак, у часі регіональне самоврядування не повинне запроваджуватися, допоки не буде сформоване спроможне місцеве самоврядування. Логіка і поетапність реформи публічної влади має бути витримана, інакше наслідки можуть бути непередбачуваними і вкрай деструктивними. У Законопроекті, на жаль, ця логіка та поетапність не відображені. У Перехідних положеннях передбачено одночасне набрання чинності усіма положеннями, спрямованими на децентралізацію владних повноважень – з дня набуття повноважень сільськими, селищними, міськими головами, місцевими радами, обраними на наступних чергових виборах.

3.2. Ліквідація місцевих державних адміністрацій та запровадження інституту представників Президента в регіонах та районах

Законопроект передбачає повну ліквідацію місцевих державних адміністрацій. Натомість запропоновано запровадити інститут Представників Президента України, які призначаються одноособово Президентом та діють у регіонах і районах. Згідно статті 107¹ «Представники Президента на відповідній території:

1) здійснюють нагляд за відповідністю Конституції та законам України актів органів місцевого самоврядування та територіальних органів центральних органів виконавчої влади;

2) координують взаємодію територіальних органів центральних органів виконавчої влади;

3) спрямовують та організовують діяльність усіх територіальних органів центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в умовах надзвичайного або воєнного стану;

4) здійснюють інші повноваження, визначені Конституцією та законами України».

Здійснення таких повноважень справді є необхідним для належного функціонування місцевого самоврядування та для забезпечення виконання функцій держави на місцевому рівні. Однак, модель органів, на які покладено виконання цих функцій, видається такою, що не відповідає цим функціям; вона є нелогічною і може створити істотні проблеми у функціонуванні публічної влади.

Так, відповідно до цієї моделі, Кабінет Міністрів взагалі не має жодного впливу на призначення та діяльність представників Президента. Це означає, що Кабінет Міністрів не зможе бути відповідальним за забезпечення дотримання Конституції та законів у діяльності органів місцевого самоврядування і за здійснення державної політики на всій території країни, (що є його функцією відповідно до пункту 1 статті 116 Конституції). Або ж Кабінетові Міністрів доведеться створювати у районах та регіонах свої територіальні підрозділи (органи) практично усіх центральних органів виконавчої влади, що є нераціональним та неефективним.

Видається вкрай сумнівним, що призначені Президентом Представники мають виконувати функції координації та спрямування діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади.

Призначення та звільнення посадових осіб, уповноважених здійснювати зазначені вище повноваження, мають здійснюватись за участі Кабінету Міністрів. Також ці посадові особи повинні бути відповідальними, підзвітними та підконтрольними Кабінетові Міністрів.

Відтак значно обґрунтованішим видається зберегти інститут місцевих державних адміністрацій, змінивши, при цьому, їх функції на названі вище.

Також є застереження щодо формулювання самих функцій органів, уповноважених забезпечувати виконання функцій держави на місцях. Пункт перший частини другої запропонованої статті 107¹ передбачає функцію нагляду за відповідністю Конституції та законам України актів органів місцевого самоврядування. Таке формулювання несе ризик того, що воно тлумачитиметься надто широко, і не містить запобіжників зловживання ним.

Насправді ця функція має полягати у здійсненні нагляду за дотриманням органами місцевого самоврядування встановлених Конституцією та законами України меж їхніх повноважень. Тобто предметом нагляду місцевих державних адміністрацій ( кажучи мовою Законопроекту – Представників Президента) повинно бути дотримання меж повноважень органами місцевого самоврядування (функціональний нагляд). Оскарження змісту акта органу місцевого самоврядування, виданого в межах його компетенції, має бути прерогативою тієї особи, права та інтереси якої зачіпає виданий акт, а не державних органів.

Не можна погодитись також із запропонованими у Законопроекті механізмами забезпечення дотримання Конституції та законів органами місцевого самоврядування. Відповідно до запропонованих поправок до статей 107, 144 та 151: Президент України – за поданням свого Представника у відповідному регіоні – зупиняє дію рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування з мотивів його невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо його конституційності; у разі встановлення Конституційним Судом порушення рішенням Конституції, Президент України може припинити повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування, який прийняв таке рішення; рішення органів місцевого самоврядуванням з мотивів їх невідповідності законам України зупиняються представниками Президента України у відповідному регіоні чи районі з одночасним зверненням до суду.

У цьому контексті насамперед варто зазначити: дотримання органами місцевого самоврядування встановлених Конституцією та законами України меж їхніх повноважень має бути предметом адміністративної юстиції. Запропоноване вирішення цих питань у порядку конституційного судочинства є дуже сумнівним.

Те, що Президент може зупинити повноваження органу місцевого самоврядування лише у випадку встановлення Конституційним Судом неконституційності прийнятого ним рішення, видається неефективним та недостатнім механізмом забезпечення дотримання органами місцевого самоврядування меж їхніх повноважень. Як випливає із запропонованих положень, системне порушення органом місцевого самоврядування законів не може бути підставою припинення його повноважень (це при тому, що Конституція дуже загально окреслює компетенцію органів місцевого самоврядування, конкретний перелік повноважень встановлює закон). Зважаючи на кількість органів місцевого самоврядування, яка обчислюється тисячами, викликає сумнів також спроможність Конституційного Суду забезпечити вчасний та належний розгляд такого роду справ. Ця додаткова функція може негативно вплинути на спроможність Конституційного Суду в цілому.

Конституційні механізми забезпечення дотримання органами місцевого самоврядування встановлених Конституцією та законами України меж їх повноважень з одного боку мають бути достатніми для того, щоб вчасно виявляти допущені ними порушення та ефективно їх припиняти, з другого боку вони повинні бути прописані так, щоб органи державної влади не могли використовувати їх з метою обмеження права місцевого самоврядування чи інших зловживань. У цій частині Законопроект є слабо продуманим і потребує істотного доопрацювання.

3.3.     Парламентська коаліція та порядок формування Кабінету Міністрів

Зміни до статті 83 Конституції передбачають формування у Верховній Раді парламентської коаліції замість передбаченої чинною Конституцією коаліції депутатських фракцій. Законопроект також містить пропозицію нового положення про те, що у Верховій Раді гарантується діяльність парламентської опозиції.

Відповідно до Законопроекту, парламентська коаліція вносить пропозицію Президенту щодо кандидатури Прем’єр-міністра. Президент не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції вносить до Верховної Ради подання про призначення Прем’єр-Міністра. Подання про призначення інших членів Кабінету Міністрів вносить до Верховної Ради Прем’єр-Міністр. Подання Прем’єр-міністра про призначення Верховною Радою Міністра оборони та Міністра закордонних справ має бути погоджене із Президентом.

Даючи загальну оцінку змінам щодо коаліції у Верховній Раді та порядку формування Кабінету Міністрів, варто відзначити рух в позитивний бік. Тобто у цій частині запропоноване регулювання видається кращим за те, що діє сьогодні. Однак воно усе ще є далеким від оптимального, а відтак не забезпечує вирішення наявних проблем.

Так, необхідно повністю вилучити із Конституції положення про коаліцію у Верховній Раді. Ці положення з’явились у Конституції після внесення до неї змін у 2004 році, спричинивши чимало проблем при їх застосуванні. Формування парламентської більшості є політичним процесом, пов’язаним із підтримкою Кабінету Міністрів (Уряду). Регламентація цього процесу – та ще й на конституційному рівні, надання парламентській більшості суб’єктного статусу не дають жодної користі, однак іманентно несуть у собі багато ризиків і проблем казуїстичного характеру.

Аналогічно недоцільно на конституційний рівень виносити питання статусу парламентської опозиції, яка за своєю природою є парламентською меншістю і може бути дуже різнорідною політично. Тому положення як про парламентську коаліцію, так і парламентську опозицію необхідно вилучити у подальшому процесі доопрацювання Законопроекту.

Незрозумілим видається положення про п’ятнадцятиденний строк, упродовж якого Президент вносить до Верховної Ради подання про призначення Прем’єр-Міністром кандидатури, запропонованої парламентською коаліцією. Вбачається, що підстав для такого тривалого строку немає. Однак ця проблема буде знята у разі вилучення положень про парламентську коаліцію та забезпечення участі Президента в діалозі з керівниками парламентських фракцій з метою визначення кандидатури на посаду прем’єр-міністра, спроможного сформувати склад Уряду та отримати його підтримку більшістю голосів Верховної Ради.

Заслуговують позитивної оцінки зміни щодо порядку внесення подань про призначення Міністра оборони та Міністра закордонних справ. За чинною Конституцією ці подання до Верховної Ради вносить Президент. Порядок, запропонований Законопроектом, краще забезпечує цілісність та єдність державної політики у відповідних сферах.

3.4. Уконституювання нових органів державної влади та вилучення положень про деякі існуючі

Запропоновані Законопроектом зміни передбачають вилучення положення про порядок призначення Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України та Голови Фонду державного майна України. В інших конституційних положеннях ці органи не згадуються. Вочевидь після набуття чинності конституційними змінами ці органи мають бути ліквідовані. Видається необхідним у Перехідних положеннях визначити строки ліквідації цих органів та, можливо, інші питання, які сприятимуть однозначному застосуванню конституційних змін у цій частині.

Положеннями пункту 12² частини першої статті 85 та пункту 14² частини першої статті 106 встановлено порядок призначення та звільнення Голови Державного бюро розслідувань. Це новий орган, запропонований Законопроектом. Компетенція цього органу є невизначеною. Якщо йдеться про запровадження спеціального органу для здійснення антикорупційних розслідування у вищих органах влади, то, необхідно це уточнити, як мінімум, у назві органу. Якщо ж йдеться про іншу компетенцію цього органу, то його створення видається недоцільним.

Законопроектпередбачає нові положення щодо порядку призначення та звільнення Голови Служби зовнішньої розвідки. Уконституювання цього органу видається обґрунтованим.

Новелою Законопроекту також є пропозиція уконституювати національні комісії, що здійснюють державне регулювання природних монополій. Сама ідея видається правильною, однак її втілення у Законопроекті є невдалим як в частині порядку формування цих комісій (див. підрозділ 3.5.), так і в частині визначення сфер, в яких вони діють.

У пункті 9² частини першої статті 105 визначено закритий перелік сфер природних монополій, щодо яких національні комісії здійснюють державне регулювання: «у сферах зв’язку та інформатизації, ринків цінних паперів та фінансових послуг». Цей перелік викликає застереження, оскільки однозначно він є неповним. Для прикладу, природною монополією є сфера енергетики та комунальних послуг, які також потребують існування незалежних регуляторів. У процесі доопрацювання Законопроекту необхідно вибрати один із двох можливих варіантів: або 1) закріпити вичерпний перелік природних монополій, або 2) установити одну національну комісію, котра здійснюватиме державне регулювання у всіх сферах природних монополій.

3.5. Кадрові повноваження Президента та Верховної Ради

У Законопроекті:

а) Генеральний прокурор України призначається на посаду Президентом за згодою Верховної Ради. І Президент має повноваження одноособово звільнити Генерального прокурора, і Верховна Рада може висловити Генеральному прокурору недовіру, що має наслідком його відставку з посади. Такий порядок призначення та звільнення Генерального прокурора є неприйнятним. Він лише поглиблює проблеми політичної залежності Генерального прокурора;

б) для Голови Державного бюро розслідувань передбачено аналогічний порядок призначення і звільнення, що й для Генерального прокурора. Незалежно від того, які розслідування маються на увазі як функції цього органу, зрозумілим є те, що він має бути максимально політично незалежним. Тому запропонований у Законопроекті порядок призначення і звільнення Голови Державного бюро розслідувань є неприйнятним;

в) Голова Служби безпеки України призначається на посаду Президентом за згодою Верховної Ради та звільняється одноособово Президентом. Згідно чинної Конституції, Голова Служби безпеки України як призначається, так і звільняється – Президентом за згодою Верховної Ради. Служба безпеки України функціонально пов’язана із повноваженнями Президента. Можливість Президента звільняти Голову Служби безпеки України, у разі неналежного виконання ним своїх обов’язків, є необхідним інструментом для виконання Президентом своїх повноважень. Тому запропонована Законопроектом зміна видається обґрунтованою;

г) Голова Служби зовнішньої розвідки призначається на посаду та звільняється з посади одноособово Президентом. Зважаючи на природу та функції цього органу такий підхід видається правильним.

ґ) Голова Антимонопольного комітету України, голови та члени національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій призначаються одноособово Президентом. Така пропозиція не може бути підтримана. Зрозуміло, що ці органи мають бути незалежними від Кабінету Міністрів та парламентської більшості. Однак зосередження в руках Президента контролю над органами, уповноваженими здійснювати державне втручання у ведення бізнесу, створює великі ризики зловживання відповідними повноваженнями. Спільне призначення та звільнення голови Антимонопольного комітету Президентом та Верховною Радою, передбачене сьогодні, створює кращі умови для його незалежності від політичного впливу. Що ж стосується регуляторних органів, то сама ідея їх колегіальності полягає в тому, щоб у них були представлені різні учасники відповідних правовідносин. Тому вони мають формуватися різними суб’єктами. Призначення всіх членів з одного політичного центру нівелює їх колегіальність.

3.6. Новий статус мов – «спеціальний статус», який може надаватися російській та іншим мовам національних меншин

Частина друга статті 143 містить таке положення: «Сільські, селищні, міські, районні, обласні ради можуть у порядку, визначеному законом, надавати в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці статус спеціальної російській мові, іншим мовам національних меншин України».

Така пропозиція суперечить статті 10 чинної Конституції України, якою визначено статус мов, які застосовуються в Україні (структурно стаття 10 входить до Розділу І Конституції, зміна якого передбачає ускладнену процедуру, яка має завершитись проведенням всеукраїнського референдуму). Розділ І Конституції України встановлює основні засади конституційного ладу. Щоб захистити ці засади, конституцієдавець встановив особливий порядок внесення змін до положень цього розділу. Питання засад застосування мов в Україні конституцієдавець відніс до предмету Розділу І Конституції України. Це означає, що конституційні засади застосування мов в Україні можуть бути змінені лише в порядку внесення змін до Розділу І Конституції України.

Стаття 10 визначає два можливих статуси мов в Україні: державна мова та мови національних меншин. У частинах першій – третій статті 10 Конституції встановлено, що: «Державною мовою в Україні є українська мова. Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України. В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України». Відповідно до частини п’ятої статті 10 та пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України, докладний порядок застосування мов в Україні встановлюється законом.

Отже, стаття 10 Конституції України не передбачає можливості існування в Україні такого поняття як «спеціальна мова», чи як «мова із спеціальним статусом». Особливості застосування російської та інших мов національних меншин в межах встановлених Конституцією статусів має визначатися законом. Окрім того, Україна, ратифікувавши Європейську Хартію регіональних чи міноритарних мов, окремим законом визначила перелік мов, які визнано державою як «регіональні чи міноритарні», та визначила порядок їх захисту.

Пропозицію такого положення Законопроекту можна прирівняти до пропозиції надати органам місцевого самоврядування повноваження визначати особливості застосування на відповідній території (у межах села, міста, області) принципу розподілу влад (закріпленого у статті 6 Конституції), чи – принципу верховенства права (закріпленого у статті 8), чи будь-якої іншої засади, встановленої Розділом І Конституції України.

Отже, запропоноване положення є неприйнятним і має бути вилученим із Законопроекту. Воно несе великі ризики для конституційної реформи загалом. Законопроект про внесення змін до Конституції України жодним чином не повинен викликати сумнівів щодо своєї легітимності.

3.7. Інші зміни

Позитивом Законопроекту є вилучення положень про імперативний партійний мандат народного депутата України (пункт 6 частини другої та частина шість статті 81 Конституції України).

Такої ж позитивної оцінки заслуговує пропозиція вилучити пункт 5 частини першої статті 121, який передбачає функцію загального нагляду прокуратури.

Законопроект містить також декілька змін уточнюючого характеру. Так, замість терміну «депутатська фракція» застосовується термін «парламентська фракція», який справді є більш вдалим. Змінами до статті 82 пропонується вважати Верховну Раду повноважною за умови обрання і складення присяги не менше як двома третинами народних депутатів України від її конституційного складу. Чинна Конституція України передбачає лише умови обрання. Законопроект також повертає, передбачену Конституцією України в редакції 1996 року вимогу ухвалення Регламенту Верховної Ради України як закону.

4. Питання, які не знайшли відображення у законопроекті, однак мали б бути предметом конституційної реформи

Як зазначалось, незрозуміло що собою являє Законопроект – пропозицію першого етапу конституційної реформи, чи цілісної і системної реформи.

У будь-якому випадку видається за доцільне наголосити на деяких питаннях, які не знайшли відображення у Законопроекті.

Так, необхідною є поправка до Конституції, спрямована на визнання обов’язкової юрисдикції Міжнародного кримінального суду. Це дуже актуальне питання. Воно потребує якнайшвидшого вирішення.

Докорінного реформування потребує прокуратура. Можна ствердити, що створення конституційної основи для системної реформи прокуратури не є предметом Законопроекту. Дві зміни, пов’язані із діяльністю прокуратури, як видається, обумовлені іншими чинниками.

Потребує удосконалення порядок формування Конституційного Суду України, як мінімум – у частині встановлення кваліфікаційного відбору кандидатів у судді Конституційного Суду.

Давно назрілою є потреба обмеження обсягу депутатської недоторканності. Надзвичайно актуальним і важливим є питання як забезпечити дотримання вимог законодавчого процесу у Верховній Раді. Одним із проявів перманентного порушення законодавчого процесу є проблема неособистого голосування народними депутатами, що частково зумовлене порядком прийняття рішень у Верховній Раді. Ці питання також мали б бути предметом конституційної реформи.

Не менш актуальним є питання упорядкування системи органів виконавчої влади на центральному рівні та питання встановлення конституційних засад державної служби.

Є ціла низка інших питань, необхідність конституційних змін щодо яких може бути з’ясована лише після їх відкритого фахового обговорення та подальшого консультування із суспільством під час публічної дискусії.

Також незрозуміло чому Перехідні положення Законопроекту не містять пропозиції щодо призначення позачергових виборів народних депутатів України. Конституційні зміни у частині повноважень вищих органів державної влади мають набувати чинності з дня першого засідання Верховної Ради нового скликання. Крім того, вирішення питання про призначення позачергових виборів народних депутатів саме у Законі про внесення змін до Конституції видається найбільш обґрунтованим як з юридичної точки зору, так і з точки зору поточного політичного процесу.

5. Висновки та рекомендації

Процес підготовки внесеного Президентом України до Верховної Ради України Законопроекту не відповідає критеріям прозорості, публічності, правничої грамотності. Науково-експертне середовище не було залучене до роботи над Законопроектом. Громадське обговорення Законопроекту до його подання до Верховної Ради не проводилось.

Законопроект не доцільно скеровувати до Конституційного Суду Україниу запропонованій редакції. Він потребує істотного концептуального та техніко-юридичного доопрацювання.

Для доопрацювання Законопроекту необхідно залучити визнаних висококваліфікованих та політично незаангажованих фахівців-конституціоналістів.

Конституційна реформа має здійснюватись із максимально широким залученням представників громадянського суспільства на усіх її етапах.

У підготовці Висновку взяли участь:

Володимир Василенко, професор Національного університету «Києво-Могилянська академія», доктор юридичних наук, Надзвичайний і Повноважний посол України

Сергій Головатий, член Міжнародної асоціації конституційного права, доктор юридичних наук

Ярина Журба, експерт з конституційного права Центру політико-правових реформ

Юлія Кириченко, менеджер робочої групи з конституційної реформи коаліції «Реанімаційний пакет реформ»

Юрій Ключковський, президент Інституту виборчого права

Ігор Когут, голова ради Лабораторії законодавчих ініціатив

Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ

Світлана Конончук, керівник Програми демократизації політичних інститутів Українського незалежного центру політичних досліджень

Оксана Сироїд, директор Української правничої фундації

Анатолій Ткачук, директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства